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Handbuch: Strategie – wer macht was wann?
| Phase D: Strategie – wer macht was wann? |  |
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Instrumente und Massnahmen auswählen
Frage: Welche Arten von Instrumenten gibt es? Wie wirken sie und wie lassen sie sich optimal kombinieren? Wie können Massnahmen auf ihren Beitrag zur Nachhaltigkeit hin beurteilt werden?
Kurz gesagt: Verschiedene Typen von Instrumenten sind denkbar, um die festgelegten Ziele zu erreichen: marktwirtschaftliche Instrumente, Gebote und Verbote, Kommunikationsinstrumente usw. Sie haben verschiedene Wirkungsweisen und Eigenheiten, die bei der Auswahl der Massnahmen und bei ihrer Umsetzung im Rahmen von konkreten Projekten berücksichtigt werden sollten. Eine erfolgreiche Strategie zeichnet sich oft durch einen „Instrumente-Mix“ aus.
Verschiedene Instrumente führen zum Ziel
Nachdem Ziele entwickelt, der Ist-Zustand der Gemeinde beurteilt, und der Handlungsspielraum abgeschätzt worden sind, geht es nun darum, die geeigneten Instrumente und Massnahmen auszuwählen und im Rahmen von konkreten Projekten zu implementieren. Mit „Instrument“ wird die Art und Weise bezeichnet, wie ein Akteur das Verhalten eines anderen Akteurs zu beeinflussen versucht (z.B. Einführung einer Energieabgabe). „Massnahme“ meint die konkrete Umsetzung des Instrumentes (z.B. Einführung einer Abgabe von 0.3 Rappen pro KWh)
Im Folgenden werden die verschiedenen Typen von Instrumenten beschrieben. Sie alle können verwendet werden, um im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung bestimmte Ziele zu erreichen. Meist empfiehlt sich ein „Instrumenten-Mix“, in dem nicht nur Massnahmen z.B. aus dem Bereich „Verbote und Gebote“ umgesetzt werden, sondern mit anderen kombiniert werden, z.B. aus dem Bereich „Kommunikationsinstrumente“. Die aufgeführten Instrumente beziehen sich z.T. ausschliesslich auf Umwelt – die Typologie kann aber mit einigen Anpassungen auch auf Wirtschaft und Soziales angewandt werden.
Gebote und Verbote
Gebote und Verbote sind staatlich gesetzte Regeln, die für alle gelten und unter Zuhilfenahme staatlicher Sanktionen durchgesetzt werden können. Das entscheidende Merkmal von Geboten und Verboten ist deren Verbindlichkeit. Sie beeinflussen den Handlungsspielraum der Betroffenen ganz direkt, indem sie Verpflichtungen begründen, deren Verletzung sanktioniert werden kann. Ihre Wirksamkeit ist deshalb im voraus abschätzbar.
Beispiele für Gebote und Verbote im Umweltbereich:
- Emissionsbegrenzungen
- Vorschriften für den Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen und Produktestandards
- Bewilligungspflichten (Baubewilligung, Betriebsbewilligung, Verkaufsbewilligung)
- Raumwirksame Vorschriften (Nutzungspläne, Schutzzonen)
Marktwirtschaftliche Instrumente
Marktwirtschaftliche Instrumente sind finanzielle Anreize, sich auf eine bestimmte Art und Weise zu verhalten. Dazu zählen beispielsweise Abgaben, Gebühren und Subventionen. Diese Instrumente beruhen alle auf dem Prinzip, dass, wer einen Schaden verursacht, diesen auch bezahlen soll. Umweltschädigendes Verhalten z.B. soll teurer werden, damit aus eigenem finanziellem Interesse darauf verzichtet wird. Die Wirksamkeit kann allerdings nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden, da nicht im voraus bekannt ist, wie und wann die einzelnen Menschen und Unternehmen reagieren werden.
Beispiele für marktwirtschaftliche Instrumente im Umweltbereich:
- Subventionen (à-fonds-perdu Beiträge, Steuererleichterungen, Darlehen etc.)
- Lenkungsabgaben (auf Energie/Ressourcen, Emissionen, Produkten)
- Gebühren und verwandte Abgaben (Anschluss-, Benützungs-, Entsorgungsgebühren)
- Einrichtung von Märkten (handelbare Lizenzen, Zertifikate, Konzessionen)
- Punktuelle Anreize im Rahmen von Aktionen und Kampagnen (Lotterien, Wettbewerbe, Rabatte etc.)
Service- und Infrastrukturinstrumente
Serviceinstrumente sind gezielte Veränderungen und/oder Ergänzungen von Dienstleistungen, die der Staat oder Private anbieten, um das erwünschte Verhalten möglichst einfach und attraktiv zu machen. Infrastrukturinstrumente sind gezielte Veränderungen von festen oder beweglichen Einrichtungen oder Gebrauchsgegenständen. Sie werden dabei so gestaltet, dass sie zum erwünschten Verhalten einladen und unerwünschtes Verhalten erschweren oder verunmöglichen. Die Wirkung dieser Instrumente beruht auf zwei einfachen Prinzipien: (1) Es kann nur das getan werden, was objektiv möglich ist und (2) wenn es mehrere Möglichkeiten gibt, um ein Ziel zu erreichen, wird die attraktivere Variante vorgezogen.
Beispiele für Serviceinstrumente im Umweltbereich:
- Bereitstellung oder Verbesserung umweltschonender Produkte
- Bereitstellung oder Verbesserung von Dienstleistungen, die umweltschonendes Handeln ermöglichen oder erleichtern
Beispiele für Infrastrukturinstrumente im Umweltbereich:
- Bereitstellung oder Aufwertung von Infrastrukturen, die umweltschonendes Handeln ermöglichen oder erleichtern
- Rückbau oder Abwertung von Infrastrukturen, die umweltschonendes Handeln verhindern oder erschweren
Vereinbarungen
Vereinbarungen sind rechtlich verbindliche oder unverbindliche Abmachungen zwischen dem Staat und der Gesamt-Wirtschaft, einzelnen Branchenverbänden oder einzelnen Unternehmen. Die Unternehmen versprechen beispielsweise, Massnahmen zu verbesserter Energie- und Ressourceneffizienz und/oder Treibhausgasreduktion zu initiieren. In der Schweiz sind erst wenige solche Vereinbarungen umgesetzt worden. Vereinbarungen sind dann wirksam, wenn sie rechtlich verbindlich sind und wenn ihre Nicht-Einhaltung sanktioniert wird. Stimmen die Ziele der beteiligten Unternehmen mit den Politikzielen überein, können sie sogar wirksamer sein als Gebote und Verbote. Allerdings ist die Reichweite von Vereinbarungen beschränkt auf die direkt daran Beteiligten.
Beispiele für Vereinbarungen im Umweltbereich:
- Vereinbarungen zwischen Staat und Wirtschaft (über Verbrauchs-Zielwerte, die Belastung bestimmter Produktgruppen mit einer vorgezogenen Entsorgungsgebühr etc.)
- Zertifizierungen und Labels
Kommunikations- und Diffusionsinstrumente
Kommunikationsinstrumente zielen auf eine Veränderung dessen, was in den Menschen geschieht, d.h. auf eine Veränderung ihres Wissens, ihrer Werte und ihrer Wahrnehmung und infolgedessen auch auf eine Veränderung ihrer Handlungsabsichten. Kommunikationsinstrumente wollen Wissen vermitteln, Reflexionsprozesse anstossen und soziale Diskurse moderieren. Die verschiedenen Kommunikationsinstrumente wirken im Einzelnen sehr unterschiedlich. Gelingt es z.B., bekannte, angesehene und glaubwürdige Vorbilder für eine Sache zu gewinnen und dies zu kommunizieren, beginnt der eine oder die andere nachzudenken und evtl. das Handeln nachzumachen. Anders wirkt eine Selbstverpflichtung: Wer sich schriftlich und öffentlich dazu bekennt, bei etwas mitzumachen, spürt einen Druck von sich selbst und auch von aussen, die eingegangene Verpflichtung ernst zu nehmen und einzuhalten. Die Wirksamkeit von Kommunikationsinstrumenten ist kaum im voraus abschätzbar. Werden sie im Rahmen von Aktionen und Kampagnen eingesetzt, können sie sehr rasch eine Wirksamkeit entfalten, die allerdings zunächst auf den raumzeitlichen Kontext der Aktion oder Kampagne beschränkt ist. Langfristige Wirkungen sind dann zu erwarten, wenn es gelingt, gesellschaftliche Trends aufzunehmen und zu verstärken.
Beispiele für Kommunikationsinstrumente:
- Kommunikationsinstrumente ohne direkte Aufforderung (Sachverhalte und Möglichkeiten darstellen, Modellverhalten zeigen etc.)
- Kommunikationsinstrumente mit direkter Aufforderung (von Sachverhalten und Möglichkeiten überzeugen, Appelle aussenden, Gedächtnishilfen anbieten etc.)
Beispiele für Diffusionsinstrumente:
- Direkten persönlichen Kontakt herstellen
- Kontakt über Person-zu-Person-Medien herstellen
- Kontakt über Massenmedien herstellen
Tabelle 1: Die verschiedenen Typen von Instrumenten im Vergleich
Angriffspunkte im menschlichen Handeln
Um die richtigen Instrumente auswählen und kombinieren zu können, ist es hilfreich, das menschliche Handeln und die Wirkungsweise von Instrumenten zu verstehen.
Menschliches Handeln ist ein Prozess, der im ständigen Austausch zwischen einem Akteur und seinem Umfeld abläuft. Jeder Akteur – dies kann ein einzelner Mensch, ein ganzes Unternehmen oder eine Institution sein – hat eine „Innenstruktur“ und bewegt sich in einem Umfeld, der „Aussenstruktur“.
Ist der Akteur ein Individuum, besteht seine Innenstruktur aus seelisch-geistigen und körperlichen Faktoren und Prozessen. Ist der Akteur hingegen eine Organisation (z.B. ein Unternehmen), besteht sie aus Faktoren und Prozessen, welche die Organisation charakterisieren. Aus seiner Innenstruktur heraus bildet der Akteur Handlungsabsichten.
Die Aussenstruktur besteht aus natürlichen und kulturellen Faktoren und Prozessen. Aus ihnen gehen für den Akteur gewisse Möglichkeiten und Beschränkungen hervor – sie bilden sein Umfeld, in dem er handelt. Es können vier Aspekte der Aussenstruktur unterschieden werden:
- physisches Handlungsumfeld (die natürliche Umwelt und die menschgemachten Gegenstände und Infrastrukturen)
- sozio-kulturelles Handlungsumfeld (die kulturell verankerten Weltsichten, Wertsysteme, Arten der Wissensproduktion und -tradierung, Machtverhältnisse, die sozialen Beziehungen des Akteurs)
- sozio-ökonomisches Handlungsumfeld (Einkommen, Preise, Wirtschaftswachstum, wirtschaftlicher Wettbewerb, Beschäftigungslage)
- rechtliches und politisch-administratives Handlungsumfeld (Gesamtheit rechtlicher Regelungen und Merkmale des politisch-administrativen Systems).
Sowohl die Innenstruktur als auch die Aussenstruktur sind nicht statisch, sondern können sich ständig verändern. Sie entwickeln sich in Prozessen der Selbstorganisation und der Interaktion zwischen Akteur und Umfeld. Durch den Einsatz bestimmter Instrumente und Massnahmen werden Teile der Innen- bzw. der Aussenstruktur gezielt beeinflusst, so dass sich als Folge davon das Handeln des Akteurs in der erwünschten Richtung verändert. Die folgende Abbildung zeigt, welche Typen von Instrumenten primär auf eine Veränderung der Innenstruktur der Akteure und welche primär auf eine Veränderung der Aussenstruktur abzielen.
Abbildung 1: Handlungsmodell und primäre Angriffspunkte der Instrumente
Rahmenmodell für menschliches Handeln-im-Kontext und primäre Angriffspunkte der verschiedenen Instrumenten-Typen
Wirkungsweise der einzelnen Instrumente
- Gebote/Verbote und sowie ein Teil der Service- und Infrastrukturinstrumente wirken auf die Aussenstruktur, indem sie bestimmte Handlungen erzwingen oder verunmöglichen.
- Marktwirtschaftliche Instrumente sowie ein Teil der Service- und Infrastrukturinstrumente wirken auf die Aussenstruktur, indem sie gewisse Handlungsalternativen attraktiver und andere weniger attraktiv machen.
- Vereinbarungen zwischen Wirtschaft und Staat zielen auf eine Veränderung der Aussenstruktur (speziell auf jene der Wirtschaft). Zertifizierungen und Labels (z.B. ISO 14001) beeinflussen primär die interne Organisation von Unternehmen.
- Kommunikationsinstrumente zielen auf die Innenstruktur von Akteuren: Durch die Anregung und Gestaltung von Kommunikations- und Reflexionsprozessen beeinflussen sie die Ziele der Akteure und ihre Art, die Realität wahrzunehmen.
Dies sind freilich nur die primären Angriffspunkte der Instrumente. Entsprechend dem oben skizzierten Handlungsmodell haben Veränderungen in der Innen- oder Aussenstruktur immer auch eine Reihe von sekundären Wirkungen auf die jeweils andere Struktur zur Folge. Bei der Auswahl geeigneter Instrumente sind deshalb mögliche sekundäre Wirkungen zu beachten (vgl. auch Tabelle).
Wichtige Prinzipien für eine optimale Auswahl von Massnahmen
- Bevor die Instrumente ausgewählt und kombiniert werden, sollte klar sein, in welcher Phase sich ein Veränderungsprozess befindet. Dies hilft zu beurteilen, ob eine befristete Intervention (zum Beispiel für eine Sensibilisierungsaktion) oder eine dauerhafte Verhaltenssteuerung notwendig ist.
- Der frühestmögliche Zeitpunkt für eine politische Intervention ist nicht immer auch der optimale. Es gibt Situationen, in denen die Zeit für eine bestimmte Massnahme „noch nicht reif“ ist. Um den richtigen Zeitpunkt zu treffen, sind politische Intuition und gutes Gespür nötig.
- Strategien zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zielen häufig auf Verhaltensänderungen der Haushalte ab. Diese Veränderungsprozesse erfolgen in der Regel aber sehr langsam. Bei der Auswahl der Instrumente sollte auf die unterschiedliche zeitliche Wirksamkeit und auf entsprechende Indikatoren geachtet werden.
- Am besten werden die Instrumente so kombiniert, dass sich ihre Wirkung über einen längeren Zeitraum hinweg ergänzt.
- Der gezielte Einsatz von Kommunikations- und Diffusionsinstrumenten erhöht nicht nur die Akzeptanz von Geboten / Verboten und marktwirtschaftlichen Instrumenten, sondern kann auch deren Wirkung verstärken. Subventionen und / oder Vorschriften können den entscheidenden Anstoß geben, dass veränderte Einstellungen und neu erworbenes Wissen auch tatsächlich zum Handeln führen.
- Die Instrumente dürfen einander nicht widersprechen und neu eingesetzte sollten nicht im Widerspruch zu bestehenden Instrumenten stehen. Zum Beispiel ist es widersinnig, gut ausgebaute Strassen zu bauen, die zu rasantem Fahren einladen, und gleichzeitig mittels Kommunikationsinstrumenten langsameres Fahren zu fordern.
- Sollen unerwünschte Handlungsweisen erschwert werden, ist es sinnvoll, neue Handlungsalternativen anzubieten, z.B. durch Service- und Infrastrukturinstrumente.
Nachhaltigkeitsbeurteilung der geplanten Massnahmen / Projekte
Für grössere Vorhaben, die Auswirkungen auf alle Dimensionen der Nachhaltigkeit (Umwelt, Wirtschaft, Soziales) haben, beispielsweise der Bau einer Umfahrungsstrasse oder die Erarbeitung einer neuen Wirtschaftsförderungsstrategie für die Gemeinde, empfiehlt sich die Durchführung einer Nachhaltigkeitsbeurteilung. Inzwischen existieren verschiedene Instrumente, die diese Beurteilung für kommunale Vorhaben ermöglichen, z.B. der Berner Kompass der Nachhaltigkeit (vgl. Linkliste).
Umsetzung der Massnahmen
Wurde eine Reihe von Massnahmen ausgewählt, geht es um die konkrete Einführung und Umsetzung dieses nun vorliegenden Aktionsplans. Dies geschieht in Form von Projekten, die gut geplant und begleitet werden sollten (>> Projektmanagement).
Linkverzeichnis
- http://www.bve.be.ch/bve/de/index/direktion/ueber-die-direktion/
dossiers/nachhaltige_entwicklungne/nachhaltigkeitsbeurteilung/
ne_berner_kompass.html
Der Berner Kompass der Nachhaltigkeit ermöglicht eine Bewertung geplanter Vorhaben bezüglich ihrer Nachhaltigkeit. Anhand verschiedener Indikatoren können die Auswirkungen der Projekte / Massnahmen auf die Bereiche Umwelt, Gesellschaft und Wirtschaft analysiert werden. Auf der Homepage steht eine Excel-Datei zur Verfügung, die für die eigene Beurteilung verwendbar ist. - http://www.ikaoe.unibe.ch/forschung/ip/ip.optimamix.html
Optima-Mix – ein Beurteilungsinstrument für den optimalen Massnahmen-Mix. Die geplante Massnahmekombination kann anhand dieses Instruments nach bestimmten Kriterien beurteilt werden. Das Instrument bezieht sich allerdings ausschliesslich auf umweltrelevante Massnahmen. - http://www.naturama.ch/projekte/pro_down0.cfm
Die vom Kanton Aargau entwickelte Checkliste Interessenabwägung Nachhaltigkeit kann bei der Beurteilung von grösseren Vorhaben in Hinblick auf eine Nachhaltige Entwicklung angewendet werden. Früh angewendet kann sie helfen, ein Vorhaben besser auf Nachhaltigkeit auszurichten, spät angewendet kann sie den Nachhaltigkeitseffekt eines Vorhabens beurteilen helfen. Auf der Homepage steht die Checkliste zum Download zur Verfügung. Die dort erhältliche elektronische Checkliste ist nur mit Windows-PC nutzbar (Access). Einige wenige Fragen der Checkliste sind auf den Kanton Aargau bezogen und machen nur Sinn im Zusammenhang mit der Nachhaltigkeitspolitik dieses Kantons. Unten bei den Literaturangaben stehen die Checkliste Interessenabwägung Nachhaltigkeit, der zugehörige Bericht "Nachhaltige Entwicklung im Kanton Aargau" und dessen Anhang mit 30 Indikatorblättern zum runter laden bereit.
Literaturverzeichnis
- Kaufmann-Hayoz, Ruth et al. (2001): A Typology of Tools for Building Sustainability Strategies. In: Kaufmann-Hayoz, Ruth & Gutscher, Heinz, (Hrsg.): Changing Things - Moving People. Strategies for Promoting Sustainable Development at the Local Level. Basel: Birkhäuser. S. 33-107.
Die vollständige Typologie der Instrumente für eine nachhaltige Entwicklung wird in diesem Beitrag vorgestellt. Die weiteren Kapitel des Buches beschreiben Erfahrungen mit einzelnen Instrumenten und Instrumentenkombinationen anhand verschiedener Beispiele. Das Buch ist in Englisch, die Typologie der Instrumente ist aber auch auf Deutsch und Französisch abgedruckt. - Rennings, Klaus et al. (1997): Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtung. Ordnungspolitische Grundregeln für eine Politik der Nachhaltigkeit und das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung im Umweltschutz. Heidelberg: Physica. S. 131 ff.
In diesem Buch wird eine Bewertung von Massnahmen in der Wirtschaft abgegeben. - Kanton Aargau (2006): Checkliste Interessenabwägung Nachhaltigkeit des Kantons Aargaus.
Checkliste Interessenabwägung Nachhaltigkeit als zip-Datei. Für eine detaillierte Beschreibung siehe oben bei den Links.
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Download Kanton Aargau_2006 (zip; 211kB) - Kanton Aargau (2005): Nachhaltige Entwicklung im Kanton Aargau.
Für eine detaillierte Beschreibung siehe oben bei den Links.
»Download Kanton Aargau_2005 (pdf; 3722kB) - Kanton Aargau (2005): Anhang zum Bericht "Nachhaltige Entwicklung im Kanton Aargau".
Für eine detaillierte Beschreibung siehe oben bei den Links.
»Download Kanton Aargau_2005_Anhang (pdf; 564kB)
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